Ε. Καρανικόλα - Ανακοπή κατά Πρωτοκόλλου Καθορισμού Αποζημίωσης Αυθαίρετης Χρήσης Δημοσίου Κτήματος

Legal insight

Ιούλιος 2025

Ελεάννα Καρανικόλα, Δικηγόρος

Περίληψη: Σε περίπτωση που ορισμένο πρόσωπο, φυσικό ή νομικό, καρπώνεται ή κάνει χρήση δημοσίου κτήματος χωρίς την ύπαρξη συμβατικής σχέσης με το Δημόσιο και κατ’ αποτέλεσμα ωφελείται εις βάρος του Δημοσίου, εκδίδεται από την αρμόδια δημόσια υπηρεσία πρωτόκολλο καθορισμού αποζημίωσης αυθαίρετης χρήσης δημοσίου κτήματος. Με την εν λόγω πράξη, κατ’ ουσίαν, σκοπείται η απόδοση στο Δημόσιο ενός αντισταθμίσματος από τον αυθαίρετο κάτοχο και χρήστη του δημοσίου κτήματος για την βλάβη που αυτό υπέστη. Στο παρόν σημείωμά μας, θα αναφερθούμε στα βασικά σημεία του πρωτοκόλλου καθορισμού αποζημίωσης αυθαίρετης χρήσης δημοσίου κτήματος, ενώ θα ακολουθήσει εκτενής ανάλυση στο μοναδικό ένδικο βοήθημα για την ακύρωση ή τη μεταρρύθμισή του, την ανακοπή, δίνοντας έμφαση σε ορισμένα ειδικότερα ζητήματα. 

1. Το πρωτόκολλο καθορισμού αποζημίωσης αυθαίρετης χρήσης δημοσίου κτήματος

Σύμφωνα με τις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 115 του από 11/12-11-1929 δ/τος "περί διοικήσεως δημοσίων κτημάτων", το οποίο εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 2 του ν. 2466/1929 και αντικαταστάθηκε με το άρθρο 5 του ν. 5895/1933, όπως περαιτέρω τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε με τα άρθρα 20 α.ν. 1540/1938, 19 α.ν. 1919/1939, 2 α.ν. 1925/1951 και 5 παρ. 4 του α.ν.263/1968, σε βάρος εκείνων που χωρίς συμβατική σχέση καρπώνονται ή κάνουν χρήση δημοσίων κτημάτων ή  κτημάτων των οποίων τη νομή ή κατοχή έχει με οποιαδήποτε σχέση το Δημόσιο, βεβαιώνεται κατά την κρίση «αγαθού ανδρός» για το χρονικό διάστημα που έκαναν χρήση αποζημίωση με πρωτόκολλο. Σημειώνεται ότι,  κατά το άρθρο 2 ν. 2971/2001 δημόσιο κτήμα είναι και ο αιγιαλός και η παραλία.

Η αποζημίωση αυτή καθορίζεται μονομερώς από τη διοίκηση και φέρει τον χαρακτήρα ανταλλάγματος για την ωφέλεια που αποκόμισε από τη χρήση του δημόσιου κτήματος, εκείνος που το χρησιμοποίησε αυθαίρετα. Κατ’ ουσία, η επιβολή της εν λόγω αποζημίωσης επιτελεί διττή λειτουργία, διότι, αφενός στοχεύει στη διακοπή της αυθαίρετης συνέχισης της χρήσης του δημοσίου κτήματος και αφετέρου αποδίδει στο Δημόσιο το αντίστοιχο οικονομικό αντίκρισμα του χρόνου της παράνομης χρήσης του δημοσίου κτήματος, ενισχύοντας τα δημόσια ταμεία.

Συγκεκριμένα, η αποζημίωση αποτελείται από τα μισθώματα που θα είχε καταβάλει ο παραβάτης για τη χρήση του δημόσιου κτήματος, εάν είχε καταρτιστεί η απαιτούμενη σύμβαση μίσθωσης. Προκειμένου να προσδιοριστεί το ποσό της αποζημίωσης, η οποία αντιστοιχεί στη μισθωτική αξία του δημόσιου κτήματος, η διοίκηση λαμβάνει υπόψιν διάφορες παραμέτρους, όπως το είδος του κτήματος, την περιοχή στην οποία βρίσκεται (λχ. αν αποτελεί τουριστικό μέρος), την έκτασή του, τον τρόπο χρήσης της καταληφθείσας έκτασης (λχ. τυχόν χρήση του για κερδοσκοπικούς ή μη σκοπούς), το διάστημα που διήρκησε η αυθαίρετη χρήση, αν αναιρέθηκε κατ’ αυτόν τον τρόπο ο κοινόχρηστος χαρακτήρας του κτήματος κ.ο.κ. Ακόμη, συνεκτιμώνται συγκριτικά στοιχεία αντλούμενα από προηγούμενες μισθωτικές συμβάσεις του Δημοσίου με τον αυθαίρετο κάτοχο και χρήστη με ίδιο αντικείμενο καθώς επίσης και στοχεία αντίστοιχων συμβατικών σχέσεων στην περιοχή (ειδικότερα για τον τρόπο υπολογισμού παράβαλε και το άρθρο 16Α του ν. 2971/2001).

Συγκεκριμένα, το οφειλόμενο ποσό θα προκύψει από τον πολλαπλασιασμό  του συνόλου των τετραγωνικών μέτρων του δημόσιου κτήματος με τον αριθμό της μισθωτικής αξίας της γης ανά τετραγωνικό μέτρο. Για παράδειγμα, για ένα δημόσιο κτήμα 500 τ.μ. με μισθωτική αξία 20€/τ.μ., η αποζημίωση χρήσης θα υπολογιστεί στα 10.000€. Σε κάθε περίπτωση, η αποζημίωση θα πρέπει να είναι εύλογη, ενώ δεν επιτρέπεται να υπερβαίνει τα πέντε έτη από την πρώτη στιγμή που θα λάβει χώρα η αυθαίρετη χρήση του δημοσίου κτήματος (βλ. άρθρο 2 ν. 388/1943).

2. Το ένδικο βοήθημα της ανακοπής ως μέσο άμυνας

Σύμφωνα με το άρθρο 1 εδ. γ΄ του β.δ. 619/1965, το πρωτόκολλο καθορισμού αποζημίωσης αυθαίρετης χρήσης εκδιδόταν αρχικώς από τον αρμόδιο Οικονομικό Έφορο. Ήδη, μετά την έναρξη λειτουργίας των Κτηματικών Υπηρεσιών, πλέον εκδίδεται από τον Προϊστάμενο της αρμόδιας Κτηματικής Υπηρεσίας του Δημοσίου και κοινοποιείται σε αυτόν που καρπώνεται ή χρησιμοποιεί το ακίνητο.

Η διαφορά που δημιουργείται από την επιβολή της αποζημίωσης είναι ιδιωτική και ανήκει στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων κατά τη διάταξη του άρθρου 94 παρ. 3 του Συντάγματος. Ο αυθαίρετος κάτοχος δικαιούται να ασκήσει την ανακοπή του άρθρου 583 του ΚΠολΔ μέσα σε ένα μήνα (30 ημέρες) από την επομένη της κοινοποίησης του πρωτοκόλλου στο αρμόδιο δικαστήριο, δηλαδή στο Μονομελές Πρωτοδικείο της τοποθεσίας του ακινήτου. Το Μονομελές Πρωτοδικείο θα δικάσει κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, σύμφωνα με τα άρθρα 686 επ. ΚΠολΔ και άρθρο 3 παρ. 1 και 2 ΕισΝΚΠολΔ.

Αίτημα της ανακοπής αποτελεί αποκλειστικά είτε η ακύρωση είτε η μεταρρύθμιση του πρωτοκόλλου, καθώς άλλα ζητήματα, όπως η κυριότητα του δημοσίου κτήματος (εφόσον αμφισβητείται), θα κριθούν οριστικά με άλλο ένδικο βοήθημα στο πλαίσιο άλλης διαδικασίας (λχ. με αγωγή κατά την τακτική διαδικασία). Σαφώς, με την ανακοπή κατά του πρωτοκόλλου καθορισμού αποζημίωσης μπορεί να σωρευτεί και η ανακοπή κατά πρωτοκόλλου διοικητικής αποβολής από το επίμαχο κτήμα, εφόσον έχει κοινοποιηθεί τέτοια πράξη.

Όσον αφορά τους λόγους ανακοπής που θα προβληθούν με το ένδικο βοήθημα της ανακοπής, αυτοί μπορεί να αφορούν είτε τυπικές πλημμέλειες του πρωτοκόλλου είτε ουσιαστικά σφάλματα στα οποία υπέπεσε η διοίκηση. Ως προς την ύπαρξη τυπικών πλημμελειών, θα πρέπει, μεταξύ άλλων, να ελεγχθεί από τον ανακόπτοντα εάν το πρωτόκολλο εκδόθηκε από το αρμόδιο όργανο, εάν πληρούνται οι απαιτήσεις ελάχιστου περιεχομένου που πρέπει να περιλαμβάνει, ιδίως ορθή περιγραφή του δημοσίου κτήματος, η συμπερίληψη και η πληρότητα της έκθεσης ελέγχου - αναφοράς που θα επισυνάπτονται στο σώμα του πρωτοκόλλου, εάν η επίδοσή του έγινε νομοτύπως.

Ως προς τους ουσιαστικούς λόγους ανακοπής κατά του πρωτοκόλλου καθορισμού αποζημίωσης αυθαίρετης χρήσης, καταρχάς, αυτοί μπορεί να αφορούν το ίδιο το δημόσιο κτήμα. Συγκεκριμένα, ο ανακόπτων μπορεί να βάλει κατά του χαρακτηρισμού του κτήματος ως δημοσίου και της ύπαρξης κυριότητας επί του κτήματος εκ του Δημοσίου. Περαιτέρω, δύναται να υποστηρίξει ότι δεν πληρούνται οι όροι έκδοσης του επίμαχου πρωτοκόλλου, ιδίως ότι ο ίδιος αποτελεί απλό κάτοχο του δημοσίου κτήματος χωρίς απόληψη ωφελειών, ότι υπάρχει συμβατική σχέση μεταξύ των μερών η οποία δικαιολογεί την χρήση καθώς επίσης και ότι ο προσδιορισμός της αποζημίωσης είναι εσφαλμένος. 

Τέλος, αξίζει να σημειωθεί ότι, το πρωτόκολλο καθορισμού αποζημίωσης, εφόσον δεν ανακοπεί εμπροθέσμως ή εφόσον επικυρωθεί ή τροποποιηθεί από το αρμόδιο δικαστήριο μετά την άσκηση ανακοπής κατ' αυτού, αποτελεί νόμιμο τίτλο διοικητικής εκτέλεσης κατά τον νόμο περί εισπράξεως δημόσιων εσόδων (ΚΕΔΕ), ενώ δεν μπορεί πλέον να αμφισβητηθεί ως προς το περιεχόμενό του. Εν συνεχεία, το ποσό θα βεβαιωθεί από την αρμόδια Δ.Ο.Υ. και θα εισπραχθεί ως δημόσιο έσοδο.

3. Ειδικότερα ζητήματα της ανακοπής

Α. Νομιμοποίηση

Μοναδικός υπόχρεος καταβολής του ποσού που ορίστηκε ως καταβλητέα αποζημίωση υπέρ του Δημοσίου, είναι το φυσικό ή νομικό πρόσωπο, το οποίο χρησιμοποίησε αυθαιρέτως δημόσιο κτήμα, άρα, και ο μοναδικός που νομιμοποιείται ενεργητικά προς άσκηση οποιουδήποτε ενδίκου βοηθήματος.

Σε περίπτωση, όμως, που περισσότεροι, με κοινή πράξη ή με σύγχρονη ή διαδοχική ενέργειά τους χρησιμοποίησαν κατά τον αυτό χρόνο, χωρίς συμβατική σχέση, την ίδια έκταση αιγιαλού ή παραλίας, είτε ως συναυτουργοί, είτε όταν περισσότεροι ενήργησαν συγχρόνως χωρίς να είναι δυνατό να εξακριβωθεί ειδικότερα ποίου εξ αυτών η πράξη επέφερε τη ζημία του Δημοσίου, με αντίστοιχη ωφέλεια του αυθαιρέτως χρησιμοποιούντος το δημόσιο κτήμα, αυτοί ευθύνονται εις ολόκληρο ο καθένας έναντι του Δημοσίου, για την καταβολή της καθοριζομένης αποζημίωσης, υπό την προϋπόθεση ότι το σχετικό πρωτόκολλο αποζημίωσης εκδόθηκε από το αρμόδιο όργανο του Δημοσίου εις βάρος όλων αυτών ως αυθαιρέτως χρησιμοποιούντων από κοινού κτήμα του Δημοσίου, χωρίς συμβατική σχέση (ΑΠ 2131/2007).

Παθητικά νομιμοποιούμενο είναι το Ελληνικό Δημόσιο, όπως εκπροσωπείται νόμιμα από τον Υπουργό Οικονομικών και εν προκειμένω από τον Προϊστάμενο της Κτηματικής Υπηρεσίας, δεδομένου ότι ο αρμόδιος φορέας έκδοσης του πρωτοκόλλου καθορισμού αποζημίωσης αυθαίρετης χρήσης, δηλαδή η Κτηματική Υπηρεσία, δεν διαθέτει νομική προσωπικότητα και ικανότητα διαδίκου - δικαστικής παράστασης. Σε περίπτωση, λοιπόν που η ανακοπή στραφεί κατά της Κτηματικής Υπηρεσίας, θα απορριφθεί.  Εντούτοις, η εν λόγω ανακοπή, προκειμένου να ασκηθεί εγκύρως, θα πρέπει να επιδοθεί στον Προϊστάμενο της Κτηματικής Υπηρεσίας (Περιφερειακής Διεύθυνσης Δημόσιας Περιουσίας) που εξέδωσε το πρωτόκολλο, άλλως η ανακοπή κρίνεται ως απαράδεκτη.

Ως προς το θέμα αυτό κρίθηκε με την υπ’ αρ. 198/2020 απόφαση του Αρείου Πάγου ότι: «[…] σε περίπτωση εκδόσεως από τον προϊστάμενο της Κτηματικής Υπηρεσίας πρωτοκόλλου καθορισμού αποζημιώσεως αυθαίρετης χρήσεως δημοσίου κτήματος, η κατά του πρωτοκόλλου ασκουμένη ανακοπή επιδίδεται με ποινή ακυρότητας στον προϊστάμενο της Κτηματικής Υπηρεσίας, ο οποίος εξέδωσε το πρωτόκολλο και ο οποίος εξαιρετικώς στην περίπτωση αυτή εκπροσωπεί το Δημόσιο και δεν απαιτείται κοινοποίηση στον Υπουργό των Οικονομικών (ΑΠ 1622/2014· ΑΠ 1541/2004) … η επίδοση της ανωτέρω ανακοπής μόνον στον Υπουργό Οικονομικών και όχι στον προϊστάμενο της Κτηματικής Υπηρεσίας, που έχει ειδικώς οριζόμενη αρμοδιότητα για την παραλαβή του εν λόγω δικογράφου, είναι άκυρη, ανεξαρτήτως βλάβης του Δημοσίου, και δεν παράγει έννομες συνέπειες. […]».

Β.  Πληρωμή 20% του ποσού της καθορισθείσας αποζημίωσης έως την πρώτη συζήτηση

Σύμφωνα με την άρθρο 3 παρ. 23α του ν.4092/2012, για το παραδεκτό των προβλεπόμενων ενδίκων βοηθημάτων και μέσων κατά πράξεων των Κτηματικών Υπηρεσιών, με τις οποίες επιβάλλονται κάθε είδους πρόστιμα ή καθορίζονται αποζημιώσεις, πρέπει ως την πρώτη συζήτηση της υπόθεσης να προσκομισθεί αποδεικτικό καταβολής ποσοστού 20% της καθορισθείσας αποζημίωσης, το οποίο δεν μπορεί να υπερβαίνει τις τριάντα χιλιάδες (30.000) ευρώ. Στην πράξη, ο ανακόπτων θα λάβει μία δήλωση από την Κτηματική Υπηρεσία, την οποία θα προσκομίσει στην αρμόδια Δ.Ο.Υ. ώστε να αποπληρώσει το αντίστοιχο ποσό. Κατόπιν της ολοκλήρωσης της πληρωμής, προσκομίζει το πρωτότυπο διπλότυπο πληρωμής στην Κτηματική Υπηρεσία, η οποία του χορηγεί βεβαίωση πληρωμής του 20% για δικαστική χρήση, με συνημμένο το διπλότυπο πληρωμής. Η εν λόγω βεβαίωση θα πρέπει να βρίσκεται στον φάκελο της ανακοπής έως την πρώτη συζήτηση.

Με το εν λόγω άρθρο θεσπίζεται μία ειδική προϋπόθεση του παραδεκτού του ενδίκου βοηθήματος, η μη πλήρωση του οποίου οδηγεί στην απόρριψή του ως απαράδεκτου. Βέβαια, σε περίπτωση ευδοκίμησης του ενδίκου βοηθήματος, το εν λόγω καταβεβλημένο ποσό θα επιστραφεί στον ανακόπτοντα, άλλως, σε περίπτωση απόρριψης θα συμψηφιστεί με το οφειλόμενο ποσό εκ του πρωτοκόλλου. 

4. Ένδικα μέσα

Στην συγκεκριμένη περίπτωση, η απόφαση του Μονομελούς Πρωτοδικείου τέμνει οριστικά τη διαφορά ως προς την οφειλή και το ποσό της αποζημίωσης παρότι εκδικάζεται με τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων. Επί του ζητήματος, αρχικώς η νομολογία τάχθηκε υπέρ της δυνατότητας άσκησης ενδίκων μέσων κατά των εν λόγω αποφάσεων, παρότι κατά την αρχική μορφή της διάταξης του άρθρου 115 παρ. 2 του π.δ. της 11/12.11.1929 απαγορευόταν ρητώς.

Ειδικότερα, σύμφωνα με την ΟλΑΠ 38/2002: «Η προβλεπόμενη δε από τη διάταξη της ως άνω παρ. 2 του άρθρου 115 του Δ/τος της 11/12.11.1929 απαγόρευση άσκησης ένδικων μέσων κατά της αντίστοιχης απόφασης του Ειρηνοδίκου ή του Προέδρου Πρωτοδικών καταργήθηκε κατά το μέρος αυτό, αφού έτσι καθιερωνόταν ειδικός κανόνας για την ορισμένη αυτή υπόθεση, η οποία υπάγεται στα πολιτικά Δικαστήρια, και ρυθμιζόταν θέμα, το οποίο δεν συμβιβάζεται με τις διατάξεις του ΚΠολΔικονομίας», ενώ συνεχίζει λέγοντας ότι, «το μη επιτρεπτό των ένδικων μέσων που καθιερώνεται με την τελευταία αυτή διάταξη (ενν. 699 ΚΠολΔ) καταλαμβάνει […] τις περιπτώσεις που η απόφαση έχει πράγματι χαρακτήρα προσωρινού, εξασφαλιστικού ή ρυθμιστικού μέτρου με προσωρινή ισχύ και δεν επηρεάζει την κύρια υπόθεση (άρθρο 695 ΚΠολΔικ) […] Δεν καταλαμβάνει όμως η απαγόρευση αυτή και τις αποφάσεις οι οποίες εκδίδονται μεν κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων, χάριν του ανωτέρω σκοπού, πλην όμως με αυτές τέμνεται οριστικώς η διαφορά.».

Ωστόσο, με τη θέση σε ισχύ του άρθρου 326 παρ. 3 ν. 4072/2012 (ΦΕΚ Α’ 86/11-4-2012), τροποποιήθηκε το άρθρο 115 παρ. 2 του π.δ. της 11/12.11.1929 και επαναλήφθηκε η απαγόρευση άσκησης ένδικων μέσων κατά των αποφάσεων που εκδίδονται επί ανακοπών κατά πρωτοκόλλου αποζημίωσης για αυθαίρετη χρήση δημοσίων κτημάτων. Ως εκ τούτου, υπήρξε μεταστροφή της νομολογίας, η οποία δέχεται πλέον την απαγόρευση άσκησης ενδίκων μέσων, κρίνοντας παράλληλα ότι η εν λόγω απαγόρευση δεν έρχεται σε αντίθεση με τα άρθρα 20 παρ. 1 Συντάγματος και 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ (βλ. ενδεικτικά ΑΠ 231/2023).

5. Αντί επιλόγου

Συμπερασματικά, σε περίπτωση έκδοσης και κοινοποίησης πρωτοκόλλου καθορισμού αποζημίωσης αυθαίρετης χρήσης δημοσίου κτήματος, το πρόσωπο στο οποίο καταλογίστηκε η αυθαίρετη χρήση και η πληρωμή της αποζημίωσης χρήσης, θα πρέπει να λάβει υπόψιν του τις ιδιαιτερότητες της εν λόγω περίπτωσης, ως αναλυτικά εκτέθηκαν ανωτέρω, σε περίπτωση που επιθυμεί να στραφεί κατά του εν λόγω πρωτοκόλλου με το ένδικο βοήθημα της ανακοπής.